ความโปร่งใสที่หายไปจากประกาศเจตนารมณ์ของกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

เมื่อปลายปีที่ผ่านมา กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์ เพิ่งได้รับรางวัลชมเชยองค์กรโปร่งใส ประเภทภาครัฐด้านนโยบาย ในพิธีมอบรางวัลองค์กรโปร่งใส (NACC Integrity Awards) ครั้งที่ 2 จากสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ เป็นอีกหนึ่งหน่วยราชการที่มีประกาศเจตนารมณ์เพื่อเป็นมาตรฐาน เป็นแนวทางปฏิบัติและเพื่อให้เป็นค่านิยมร่วมของบุคลากรในกรม ฉบับล่าสุดลงนามเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2554

ความน่าสนใจอยู่ที่นโยบายการกำกับดูแลกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศที่ดี ที่เน้นดำเนินการเจรจาการค้าระหว่างประเทศด้วยความรับผิดชอบต่อประเทศชาติ สังคมและสิ่งแวดล้อม มีแนวทางปฏิบัติ คือ จัดทำท่าทีการเจรจาการค้าระหว่างประเทศโดยยึดหลักวิชาการ และคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นหลัก ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม และย้ำว่าการเจรจาการค้าระหว่างประเทศจะเป็นไปเพื่อตอบสนองความต้องการของผู้รับบริการ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและผลประโยชน์ของประเทศชาติโดยรวม มีแนวทางปฏิบัติ คือ เปิดโอกาสให้ผู้รับบริการ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และประชาชนจากทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น

แต่ที่น่าแปลกใจอย่างยิ่งยวด เมื่อเทียบประกาศเจตนารมณ์ฉบับนี้กับ นโยบายการกำกับดูแลกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศที่ดี ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2552   จะพบว่า ในฉบับเมื่อปี 2552 เคยกำหนดไว้ว่า “เจรจาจัดทำความตกลงทางการค้ากับประเทศต่างๆด้วยความโปร่งใส” แต่ข้อความนี้ถูกตัดทิ้งไปเมื่อเป็นประกาศเจตนารมณ์

คำถามคือ เหตุใดนโยบายการกำกับดูแลกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศที่ดีจึงละทิ้งซึ่ง ‘ความโปร่งใส’

เมื่อ 8 ปีที่แล้ว รศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธ์ เคยเขียนบทความถึงกระบวนการการเจรจาการค้าระหว่างประเทศของไทยว่าเป็นกระบวนการที่ปราศจากความโปร่งใสอย่างน้อย 5 ประการ

“ประการแรก ไม่มีหลักเกณฑ์ที่โปร่งใสในการเลือกประเทศคู่สัญญา นายกรัฐมนตรีเป็นผู้เอานิ้วจิ้มว่าจะทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศใด โดยไม่มีคำอธิบายที่ชัดเจนว่า เหตุใดจึงเลือกทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศหนึ่ง แต่ไม่ทำกับอีกประเทศหนึ่ง

ประการที่สอง ไม่มีความโปร่งใสเกี่ยวกับประเด็นการเจรจา ซึ่งรับรู้เฉพาะผู้นำรัฐบาล และคณะผู้แทนการเจรจา

ประการที่สาม ไม่มีความโปร่งใสเกี่ยวกับจุดยืนในการเจรจาในประเด็นต่างๆ ในหลายต่อหลายกรณี คณะผู้แทนไทยมิได้มีจุดยืนที่ชัดเจนในการเจรจา เพราะไม่มีชุดความรู้ที่จะกำหนดจุดยืนดังกล่าวได้ ในกรณีที่มีจุดยืนในการเจรจาก็มิได้ประกาศให้สาธารณชนได้รับทราบ ดังนั้น ประชาชนคนไทยมิอาจเตรียมปรับตัวได้ เพราะมิได้รับทราบว่า จุดยืนในการเจรจาของคณะผู้แทนไทยกระทบต่อชะตากรรมทางเศรษฐกิจของตนอย่างไรบ้าง

ประการที่สี่ ไม่มีความโปร่งใสเกี่ยวกับกระบวนการยื่นหมูยื่นแมวในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ไม่มีความโปร่งใสว่า รัฐบาลสละอุตสาหกรรมหรือภาคเศรษฐกิจใด เพื่อให้ได้ประโยชน์จากการเข้าถึงตลาดอุตสาหกรรมหรือภาคเศรษฐกิจใด ในเมื่อผู้นำรัฐบาลและบุคคลที่ชิดใกล้รัฐบาลจำนวนมากมีผลประโยชน์ทับซ้อนทางธุรกิจ ประชาสังคมไทยจึงมีสิทธิที่จะตั้งข้อกังขาว่า กระบวนการยื่นหมูยื่นแมวในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศเกื้อประโยชน์ทางธุรกิจของผู้นำรัฐบาลและบุคคลที่ชิดใกล้รัฐบาลหรือไม่

ประการที่ห้า ไม่มีความโปร่งใสว่า ใครได้ประโยชน์ ใครเสียประโยชน์ และใครรับภาระอันเกิดจากผลการเจรจา ความไม่โปร่งใสดังกล่าวนี้ ด้านหนึ่งทำให้ประชาชนมิอาจกำหนดจุดยืนได้ว่า สมควรสนับสนุนข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศดังกล่าวหรือไม่ อีกด้านหนึ่ง ทำให้มิอาจวิเคราะห์ผลกระทบอันเกิดจากการทำข้อตกลงดังกล่าวได้

เหตุเพราะไร้ซึ่งความโปร่งใสประกอบกับการไม่มีชุดความรู้มากเพียงพอที่จะ ‘จัดทำท่าทีการเจรจาการค้าระหว่างประเทศโดยยึดหลักวิชาการ และคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นหลัก ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม’ หรือไม่ กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศในฐานะเลขานุการการประชุมระดับสูงเพื่อพิจารณาเตรียมการเปิดการเจรจาการค้าเสรีของไทย เมื่อวันที่ 9 ส.ค.ที่ผ่านมา จึงให้ความเห็นว่า ควรกำหนดให้ไทยมีท่าทีการเจรจาที่ยืดหยุ่น โดยอาจยอมรับข้อผูกพันที่มากกว่า TRIPs หรือยอมรับ TRIPs Plus ในการจัดทำการค้าเสรีเนื่องจาก การคุ้มครองข้อมูลทดสอบยา (Data Exclusivity) เพิ่มเติม 5 ปีจะไม่มีผลกระทบต่อราคายาในปัจจุบัน และการคุ้มครองข้อมูลทดสอบยา อาจมีผลทำให้ยาสามัญ (Generic drugs) วางตลาดได้ช้าลงแต่ไม่เกิน 5 ปี จึงทำให้ผลกระทบต่อยามีจำกัด

หากกรมเจรจาฯใช้หลักวิชาการ และคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นหลัก ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมจริงดังประกาศเจตนารมณ์ ก็ย่อมจะรู้ว่า ความชะงักงันในการเจรจาระหว่างสหภาพยุโรปกับอาเซียน ไม่ได้อยู่แค่เพียงความยังไม่เป็นประชาธิปไตยของพม่าในขณะนั้น แต่ยังมีประเด็นที่อาเซียนยืนกรานไม่ยอมรับข้อเรียกร้องด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่เกินไปกว่าความตกลงทริปส์ในองค์การการค้าโลก หลังจากที่สหภาพยุโรปยื่นข้อเสนอ (text) ให้ได้เห็นความต้องการ และนี่ก็เป็นจุดที่ทำให้เกิดความชะงักงันเช่นเดียวกันในการเจรจาการค้าระหว่างสหภาพยุโรปและอินเดีย ที่อินเดียยืนกรานที่จะไม่รับทริปส์พลัส ซึ่งการคุ้มครองข้อมูลทดสอบยา (Data Exclusivity) เป็นจุดอับตันของการเจรจา  

จากการศึกษาในประเทศไทยของ รศ.ดร.จิราพร ลิ้มปานานนท์และคณะ[4] ชี้ว่า ในบรรดาข้อเรียกร้องด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่เป็นทริปส์พลัสที่จะส่งผลกระทบรุนแรงที่สุด คือ การคุ้มครองข้อมูลการทดสอบทางยา หรือ การ​คุ้มครอง​ข้อมูล​ที่​ส่ง​ให้​พิจารณา​เพื่อ​ขอ​อนุญาต​ให้​วาง​ตลาด​ผลิตภัณฑ์ ซึ่งอยู่ในมาตรา 10 (1-3)  Protection of Data Submitted to Obtain a Marketing Authorization ตามที่สหภาพยุโรปเคยยื่นข้อเรียกร้องในการเจรจากับอาเซียน (แม้จะเป็นการศึกษาจากข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ แต่เมื่อเทียบข้อเรียกร้องของสหภาพยุโรปมีลักษณะเดียวกัน)

ผลการคำนวนจากปี พ.ศ. 2550 ที่เป็นปีที่ทำการศึกษา พบว่า ในห้าอีกปีข้างหน้า (พ.ศ. 2556) ถ้าปล่อยให้มีการผูกขาดข้อมูลยาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2550 ค่าใช้จ่ายด้านยาของไทยจะสูงถึง 81,356 ล้านบาท ซึ่งข้อเรียกร้องลักษณะนี้จะมีผลกระทบรุนแรงเสียยิ่งกว่าการให้คุ้มครองสิทธิบัตรเพิ่มอีก 5 ปี ซึ่งคิดเป็นมูลค่าเพียง 27,883 ล้านบาท

เหตุที่การให้การคุ้มครองข้อมูลการทดสอบทางยามีผลกระทบรุนแรงที่สุด เป็นเพราะจะทำให้บริษัทยามีสิทธิที่จะขยายอำนาจผูกขาดตลาดด้วยการผูกขาดข้อมูลยาในกระบวนการขึ้นทะเบียนตำรับยาไม่ว่ายานั้นจะเป็นยาที่จดสิทธิบัตรไว้ในไทยหรือไม่ก็ตาม  บริษัทยาข้ามชาติจะสามารถควบคุมข้อมูลการทดลองทางคลินิก (Clinical Trial Data) ได้ ซึ่งเป็นข้อมูลที่แสดงว่ายาต้นแบบนั้นปลอดภัยและมีประสิทธิภาพ 

โดยทั่วไปแล้ว บริษัทผลิตยาชื่อสามัญจะใช้ตัวยาสำคัญ (Active Ingredient) ตัวเดียวกับยาต้นแบบมาผลิตเป็นยาได้ ก็ต่อเมื่อสิทธิบัตรของยาต้นแบบหมดอายุแล้วหรือไม่ได้จดสิทธิบัตรไว้ จากนั้นบริษัทยาชื่อสามัญจะต้องทำการศึกษาชีวสมมูลของยา (Bioequivalent Study) เพื่อพิสูจน์ว่ายานั้นมีคุณภาพเท่าเทียมกับยาต้นแบบโดยที่ไม่ต้องทำการทดลองทางคลินิกซ้ำอีกครั้ง เนื่องจากเป็นกระบวนการที่มีค่าใช้จ่ายสูงและใช้เวลานาน นอกจากนี้ การทดลองทางคลินิกซ้ำจัดว่าเป็นการทำผิดจริยธรรมการทำวิจัยในมนุษย์ เนื่องจากทราบอยู่แล้วว่ายาดังกล่าวมีประสิทธิผลในมนุษย์ จึงไม่จำเป็นต้องเอาชีวิตมนุษย์มาเสี่ยงในการทดลองอีกครั้ง

การคุ้มครองข้อมูลทดสอบยา ถือว่าเป็นการผูกขาดตลาดอีกทางหนึ่งของบริษัทยาข้ามชาติ ที่กำหนดกติกาใหม่ของการขึ้นทะเบียนตำรับยาชื่อสามัญใหม่ เพื่อกีดกันไม่ให้บริษัทยาชื่อสามัญขอขึ้นทะเบียนตำรับยาชื่อสามัญใหม่เพื่อผลิตและจำหน่ายหลังจากที่ยาใหม่ของบริษัทยาข้ามชาติเข้าสู่ตลาดในไทยตามเวลาผูกขาดข้อมูลยา

นั่นหมายความว่า หากระยะเวลาผูกขาดข้อมูลดังกล่าวยังไม่หมดลง ยาชื่อสามัญก็ไม่สามารถผลิตออกมาจำหน่ายได้ ทั้งๆ ที่เป็นยาซึ่งปลอดภัยและมีประสิทธิผลไม่แตกต่างกัน จึงเป็นอุปสรรคต่อการเข้าถึงยาชื่อสามัญที่มีราคาถูกกว่าและให้ผลการรักษาได้เช่นเดียวกัน

อีกทั้ง ยังเป็นการป้องกันไม่ให้ประเทศต่างๆ นำมาตรการยืดหยุ่นตามข้อตกลงทริปส์มาใช้ ตัวอย่างเช่น รัฐบาลไทยไม่สามารถใช้มาตรการบังคับใช้สิทธิตามสิทธิบัตรยาได้จนกว่าอายุการผูกขาดข้อมูลจะหมดลง เพราะผู้ผลิตยาชื่อสามัญจะไม่สามารถขอขึ้นทะเบียนตำรับยาได้ในช่วงเวลาดังกล่าว

จากประสบการณ์ในหลายประเทศชี้ให้เห็นว่า การการคุ้มครองข้อมูลทดสอบยาทำให้ยา “แพง” ขึ้น เฉพาะแค่ผลกระทบที่มีต่อราคายาในโคลัมเบีย หลังจากที่สหภาพยุโรปบังคับให้มีการผูกขาดข้อมูลยา 10 ปี ส่งผลให้ค่าใช้จ่ายด้านยาของประเทศเพิ่มขึ้น 340 ล้านเหรียญสหรัฐฯ (10,200 ล้านบาท)[5] นี่หรือที่กรมเจรจาฯสรุปว่า ไม่มีผลกระทบ

นอกจากนี้ งานศึกษา ‘ผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการเจรจาความตกลงเขตการค้าเสรีสหภาพยุโรป ข้อเสนอแนะท่าทีการเจรจาและการปรับตัวของไทย’[6] โดยสถาบันวิจัยนโยบายเศรษฐกิจการคลัง (สวค.) ได้ดำเนินการศึกษาผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการเจรจาความตกลงเขตการค้าเสรีสหภาพยุโรป  ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิบัตร และการคุ้มครองข้อมูลยา ซึ่งมีข้อเสนอแนะสรุปว่า ไม่รับประเด็นการผูกขาดสิทธิแต่เพียงผู้เดียวของข้อมูลยา (Data Exclusivity) และการให้สิทธิแต่เพียงผู้เดียวในการวางแผนในการวางจำหน่ายในท้องตลาด (Market Exclusivity) เนื่องจาก การให้การคุ้มครองข้อมูลของยาต้นแบบในรูปแบบของ Data Protection เพียงพอแล้วและเป็นไปตามความตกลง TRIPS

ดังนั้น ความเห็นของกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศในฐานะเลขานุการการประชุมระดับสูงเพื่อเตรียมการเปิดการเจรจาความตกลงการค้าเสรีไทย จึงเป็นความคิดเห็นที่ผิดพลาดไม่ได้ตั้งอยู่บนฐานทั้งวิชาการและความเป็นจริง ไร้ซึ่งความโปร่งใสซึ่งจะชี้นำทิศทางที่ผิดพลาดให้แก่ผู้กำหนดนโยบาย โดยเฉพาะกับรัฐบาลของนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตรที่มีนโยบายสำคัญที่จะลดความเหลื่อมล้ำ-สร้างความเป็นธรรมในระบบสุขภาพและการสร้างความยั่งยืนด้วยการดูแลภาระการเงินในระบบสุขภาพไม่ให้เกิดปัญหา

ถึงที่สุดแล้ว กรมเจรจาฯ พึงต้องแสดงความมีธรรมาภิบาลให้สมกับที่ได้รางวัลองค์กรแห่งความโปร่งใสว่า ‘การจัดทำท่าทีการเจรจาการค้าระหว่างประเทศโดยยึดหลักวิชาการ และคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นหลัก ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม’ ในประกาศเจตนารมณ์ของกรมเจรจาฯเป็นเพียงแค่สิ่งประดับข้างฝา หรือ เอาไว้แค่ท่องจำเพื่อสร้างราคาให้แก่หน่วยงานโดยไม่มีการปฏิบัติจริง หรือว่า อันที่จริง ความโปร่งใสได้หายไปจากกรมเจรจาฯเสียสิ้นแล้ว