ธนาคารโลกแนะ 7 เป้าหมายเพื่อปฏิรูปภาษีบาป

Thu, 2015-08-13 09:55 -- hfocus
Print this pagePrint this page

ธนาคารโลก :  ยาสูบเป็นสาเหตุการเสียชีวิตของนักสูบราว 1 ใน 3 หรือครึ่งหนึ่ง และโดยเฉลี่ยเสียชีวิตก่อนวัยอันควรราว 15 ปี ทำให้องค์การอนามัยโลกตั้งเป้าลดจำนวนนักสูบให้ได้ร้อยละ 30 ภายในปี 2568 ซึ่งนับเป็นเป้าหมายอันท้าทายยิ่งเมื่อเทียบกับมะเร็ง ตับแข็ง และอุบัติเหตุจากการดื่มเหล้าอันเป็นสาเหตุให้มีผู้เสียชีวิตทั่วโลกราว 1.5 ล้านคนเมื่อปี 2553

ก่อนหน้านี้ธนาคารโลกได้เป็นเจ้าภาพจัดการประชุมร่วมกับคณะผู้แทนกระทรวงการคลังและสาธารณสุข รวมถึงตัวแทนจากองค์กรเพื่อสังคมและองค์กรระหว่างประเทศที่กรุงมะนิลาของฟิลิปปินส์ เพื่อแบ่งปันประสบการณ์ของแต่ละประเทศในด้านภาษีบาป หรืออีกนัยหนึ่งคือ ภาษีที่เรียกเก็บสำหรับสินค้าหรือบริการที่ก่อผลกระทบเชิงสังคมซึ่งทำให้สินค้าและบริการนั้นมีราคาสูงขึ้น การเรียกเก็บภาษีในลักษณะนี้เป็นส่วนหนึ่งของมาตรการกีดกันผู้บริโภคจากสินค้าโดยที่ไม่ได้ประกาศให้การใช้ตัวสินค้านั้นเป็นการฝ่าฝืนข้อกฎหมาย

การที่หลายประเทศในแถบเอเชียตะวันออกส่งผู้แทนมาร่วมโต๊ะประชุมที่กรุงมะนิลา สะท้อนถึงความตื่นตัวในประเด็นภาษีบาป ซึ่งจากความสำเร็จของการรณรงค์ปฏิรูปกฎหมายภาษีบาปของฟิลิปปินส์ และผลลัพธ์จากการหารือที่กรุงมะนิลาที่ผ่านมา ผู้เขียนจึงใคร่ขอเสนอเป้าหมายภาษีบาปทั้ง 7 ข้อดังนี้

1.สุขภาพเป็นเรื่องหลัก...รายได้ภาษีเป็นเรื่องรอง

ผลกระทบต่อสุขภาพจากการบริโภคยาสูบอย่างต่อเนื่องนั้นน่าวิตกอย่างยิ่ง ตามที่ประเมินกันว่ายาสูบจะเป็นสาเหตุให้มีผู้เสียชีวิตราว 1,000 ล้านคนในศตวรรษที่ 21 ซึ่งสูงกว่าถึง 10 เท่าเมื่อเทียบกับตัวเลขในศตวรรษที่ 20 หรือเทียบได้ว่ามีผู้เสียชีวิตจากยาสูบถึงปีละ 5.4 ล้านคน ดังนั้นความล่าช้าในการแก้ไขปัญหาสุขภาพจากยาสูบจึงเป็นความล่าช้าที่มีมูลค่าความเสียหาย และควรที่ผู้เกี่ยวข้องจะต้องเร่งรัดมาตรการสำหรับขัดขวางผู้ที่อยู่ในกลุ่มเสี่ยงไม่ให้เข้าถึงยาสูบได้ง่าย โดยในแถบเอเชียตะวันออกนั้นเห็นได้ชัดว่าบุหรี่มีราคาถูกและบรรจุในซองขนาดเล็ก (หรือกระทั่งแยกขายเป็นมวน) เพื่อให้ซื้อหาได้ง่าย ทำให้ภูมิภาคนี้มีสัดส่วนนักสูบที่สูงติดอันดับโลก เฉพาะในอินโดนีเซียประเทศเดียวก็มีสัดส่วนนักสูบถึงร้อยละ 5 ของโลกด้วยตัวเลขที่สูงถึง 2 ใน 3 ในผู้ชาย และราวร้อยละ 7 ในผู้หญิง อีกทั้งยังมีสถิติที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่งก็คือตัวเลขร้อยละ 18 ในเด็กอายุ 10-14 ปี

2. อย่ามองข้ามการแบ่งส่วนตลาด

พฤติกรรมของตลาดแต่ละกลุ่มนั้นค่อนข้างชัดเจน โดยเฉพาะความแตกต่างด้านพฤติกรรมการเปลี่ยนไปบริโภคสินค้าในกลุ่มผลิตภัณฑ์อื่นหรือในระดับราคาอื่น นักสูบอาจหันไปบริโภคยาสูบอื่นในกลุ่มผลิตภัณฑ์ระดับเดียวกัน หรือเปลี่ยนไปบริโภคผลิตภัณฑ์ในระดับล่างเมื่อราคาสูงขึ้นอันเป็นผลจากการเพิ่มภาษีหรือเก็บภาษีในอัตราที่สูงขึ้นเพิ่ม ซึ่งบริษัทบุหรี่ก็ตอบสนองพฤติกรรมนี้ด้วยการจัดการกลุ่มผลิตภัณฑ์และซองบุหรี่เพื่อสร้างทางเลือกแก่นักสูบในตลาดแต่ละระดับ

3.ปั้นเรื่องเท็จมาค้านภาษีบุหรี่

อุตสาหกรรมยาสูบซึ่งประกอบขึ้นจากเกษตรกร ผู้ผลิต ตัวแทนกระจายสินค้า และโฆษณาเป็นกลุ่มก้อนธุรกิจทรงอิทธิพล อุตสาหกรรมยาสูบมักต่อต้านการขึ้นภาษีด้วยการพยายามประโคมความเห็นในสาธารณชน หรือไม่ก็จุดประเด็นให้เกิดความหวาดกลัวอย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น ชี้ว่าการขึ้นภาษีจะเป็นต้นตอของปัญหาค้าของเถื่อนอันเป็นหนึ่งในไม้ตายที่ใช้เป็นประจำ แต่เมื่อเรามองให้รอบคอบก็จะพบว่าประเด็นนั้น อยู่ที่การยกระดับการจัดเก็บภาษีอากรให้มีประสิทธิภาพ โดยไม่หลงไปกับการยกเรื่องปัญหาของเถื่อนมาขู่โดยที่ยังตีโจทย์เรื่องของเถื่อนไม่แตก

4.ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะเป็นทางออก

โดยทั่วไปแล้วผู้รับผิดชอบงบประมาณไม่ชื่นชอบการจัดตั้งภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะเนื่องจากอาจขัดต่อวัตถุประสงค์ของแผนงบประมาณ อย่างไรก็ดีการจัดตั้งภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะในลักษณะ soft form นี้ก็เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ผู้เขียนขอสนับสนุน

การจัดตั้งภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะจะมีส่วนช่วยสนับสนุนการเก็บภาษีบาป โดยเฉพาะการสร้างความน่าเชื่อถือในแผนงบประมาณอันเป็นข้อสำคัญสำหรับหลายประเทศในแถบเอเชียตะวันออก ทั้งนี้ นิยามของภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะในลักษณะ soft form และ hard form นั้นไม่ได้อยู่ที่ตัวรูปแบบ และอันที่จริงแล้วก็เป็นการผสานกันระหว่างแนวคิดที่เข้มแข็งและการปฏิบัติที่ยืดหยุ่น

ที่ผ่านมาก็มีตัวอย่างของการก่อร่างระบบด้วยการอุ้มชูจากภาษีเฉพาะก่อนที่จะยกเลิกการสนับสนุนหลังจากที่ระบบงบประมาณแข็งแกร่งดีแล้ว ทั้งนี้ ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะจะมีบทบาทสำคัญต่อการสนับสนุนการส่งเสริมสุขภาพตามแนวคิดว่าการป้องกันดีกว่าการรักษา รวมไปถึงงานสาธารณสุขในด้านอื่นดังเช่นที่ ฟิลิปปินส์ ไทย อียิปต์ และสหราชอาณาจักร กันรายได้จากภาษีบาปไว้สำหรับงานด้านสาธารณสุข

5.ประเด็นสำคัญไม่ได้อยู่ที่รูปแบบ

คงจะดีหากกฎหมายมีเครื่องมืออัตโนมัติที่สามารถปรับการเก็บภาษีรายปีให้สอดคล้องกับการขยายตัวของรายได้และกิจการ แต่ต้องไม่ลืมด้วยว่าภาษียิ่งซับซ้อนก็รังแต่จะทำให้ยุ่งยาก กล่าวในอีกทางหนึ่งคือ ยิ่งมีเกณฑ์จำแนกประเภทผลิตภัณฑ์ยาสูบที่ยิบย่อย (แหล่งผลิต ราคา หรือคุณภาพ) ก็จะยิ่งทำให้โครงสร้างภาษีมีความซับซ้อน และเปิดทางให้อุตสาหกรรมยาสูบพลิ้วไปตามช่องกฎหมาย ดังเช่นกฎหมายสรรพสามิตที่เรียกได้ว่าซับซ้อนที่สุด แต่ขณะเดียวกันก็เป็นมิตรกับอุตสาหกรรมยาสูบมากที่สุด อนึ่ง การกำหนดข้อบังคับแบบเจาะจงก็อาจช่วยขัดขวางการใช้เล่ห์เหลี่ยมการตลาดของบริษัทยาสูบ รวมถึงการระดมป้อนสินค้าเข้าตลาดเพื่อเลี่ยงอัตราภาษีที่สูงขึ้น จึงเห็นได้ว่าเราจำเป็นต้องอาศัยหลายมาตรการควบคู่ไปกับมาตรการทางภาษีเพื่อที่จะเอาชนะความท้าทายในการลดจำนวนนักสูบ

6.ต้องมีระบบตรวจสอบแผนปฏิรูปภาษี

ไม่ว่าที่ไหนๆ ภาครัฐก็ล้วนแล้วแต่เริ่มต้นด้วยแนวคิดที่ดีแต่มักล้มเหลวในการจัดทำระบบติดตามเพื่อตรวจสอบความเปลี่ยนแปลงด้านพฤติกรรม (ทั้งดีและเลว) ทางที่ดีจึงควรออกแบบระบบติดตามและตรวจสอบเสียตั้งแต่ขั้นเริ่มต้นดังที่ฟิลิปปินส์ได้ทำไว้แล้ว การปฏิรูปภาษีบาปของฟิลิปปินส์นั้นมีขึ้นท่ามกลางเสียงสนับสนุนและคัดค้าน จึงทำให้จำเป็นต้องมีระบบติดตามผลลัพธ์การปฏิรูปที่มีประสิทธิภาพ โดยครอบคลุมทั้งในด้านการเก็บภาษีและงบประมาณรายจ่าย  

7.จังหวะเหมาะสำหรับภาษียาสูบ

เรียกได้ว่าเงื่อนไขต่างๆ ล้วนสุกงอมแล้ว ทั้งทิศทางการมุ่งหน้าสู่แผนหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ความตระหนักต่อสุขภาพของนักสูบ ความจำเป็นต่อรายได้จากภาษี และความมุ่งมั่นของรัฐบาลต่อการจัดเก็บภาษีบาป ภาษีบุหรี่นั้นสามารถเพิ่มรายได้จากภาษีได้อย่างมีนัยสำคัญ ดังที่อินโดนีเซียซึ่งแม้ว่าจะจัดเก็บภาษีในอัตราที่ต่ำ แต่ก็ยังสามารถสร้างรายได้กว่าร้อยละ 1 ของจีดีพีจากภาษีบุหรี่ สำหรับประเทศที่กำลังหาทางขยับจากเศรษฐกิจระดับกลาง-ล่างหรือดิ้นรนออกจากกับดักประเทศรายได้ระดับกลางแล้วนั้น การปฏิรูปภาษีบาปจะเป็นมาตรการที่สะท้อนความพร้อมของรัฐบาลและสังคมในการก้าวสู่ระดับที่สูงขึ้น ซึ่งฟิลิปปินส์ได้แสดงให้เห็นแล้วว่าการปฏิรูปที่แท้จริงสามารถเกิดขึ้นได้ แม้ท่ามกลางการเผชิญหน้ากับอุดสาหกรรมยาสูบและการประนีประนอมกับเกษตรกร