ระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้าสิ่งที่คนไทยพึงได้รับ

เมื่อปี 2516 อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เคยเขียนบทความอมตะ "จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน" ซึ่งบรรยายถึงความต้องการพื้นฐานของมนุษย์ตั้งแต่เกิดจนตาย และเรียกร้องให้สังคมไทยยอมรับว่าคือสิทธิที่คนไทยทุกคนควรได้รับ จากวันนั้นถึงวันนี้เวลาผ่านไปถึง 39 ปีสวัสดิการที่คนไทยได้รับก็ยังห่างไกลจากความฝันดังกล่าวของอาจารย์ป๋วย ทั้งที่สังคมไทยมีการพัฒนามาตลอดและมั่งคั่งขึ้นมาก

แต่ความมั่งคั่งดังกล่าวก็ไม่ได้มีการกระจายอย่างเพียงพอจนสามารถนำไปสู่ความเท่าเทียมกันของสวัสดิการพื้นฐานได้ สาเหตุอาจมาจากความกังวลของผู้กำหนดนโยบายและภาคส่วนอื่นในสังคมในเรื่องการจัดสรรงบประมาณภาครัฐว่าจะเพียงพอหรือไม่ อย่างไร รวมทั้งความกังวลว่าหากให้สวัสดิการอย่างพร่ำเพรื่อและมากเกินไปจะทำให้ผู้รับสวัสดิการขาดแรงจูงใจในการทำงาน อันจะนำไปสู่ปัญหาเศรษฐกิจในระยะยาวได้

งานวิจัยสู่ระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้าภายในปี พ.ศ. 2560 โดย ดร.สมชัย จิตสุชน และคณะ (โดยการสนับสนุนของสำนักงานส่งเสริมสุขภาพแห่งชาติและกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์) ชี้ให้เห็นว่าความกังวลสองประการข้างต้นสามารถหลีกเลี่ยงได้หากมีการจัดการที่ดีพอ โดยงานวิจัยเริ่มจากระดมความเห็นเพื่อกำหนดประเภทและระดับสวัสดิการที่คนไทยควรได้รับตั้งแต่เกิดจนตาย โดยยึดหลักความสมเหตุสมผล ไม่มากไปและไม่น้อยไป (เรียกว่าสวัสดิการอันพึงปรารถนา) จากนั้นทำการคำนวณงบประมาณภาครัฐที่จะต้องใช้ โดยอิงกับฐานข้อมูลการใช้จ่ายจริงต่อหัว แล้วจึงเสนอแนะแนวทางในการจัดหาและจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อให้คนไทยสามารถมีระบบสวัสดิการถ้วนหน้าพื้นฐาน และไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังระยะยาวได้

ทั้งนี้ สวัสดิการก่อนเกิด สวัสดิการที่ได้รับผ่านแม่ที่อุ้มท้อง เช่น การบำรุงครรภ์ การดูแลจากบุคลากรทางการแพทย์ การได้รับโภชนาการที่ครบถ้วนสำหรับแม่และเด็ก

สวัสดิการสำหรับเด็กและนักเรียน รัฐช่วยค่าเลี้ยงดูบุตรทุกคน ในอัตราที่เท่ากับที่กองทุนประกันสังคมให้ในปัจจุบัน คือ มีศูนย์ดูแลเด็กเล็กที่ดูแลทั่วถึงทั้งด้านโภชนาการ การพัฒนาสติปัญญาและพื้นฐานทางอารมณ์ ลดต้นทุนการศึกษาในทุกด้านลง จนแม้กระทั่งนักเรียนที่ยากจนที่สุดก็สามารถเข้าถึงการศึกษาพื้นฐานอย่างน้อย 15 ปี รวมทั้งเพิ่มคุณภาพการศึกษาให้เท่าเทียมกันมากขึ้น

สวัสดิการสำหรับคนวัยทำงาน เพิ่มเบี้ยยังชีพแก่ผู้สูงอายุจนเท่ากับเส้นความยากจน ดูแลผู้สูงอายุในภาวะพึ่งพิง ช่วยตัวเองไม่ได้เป็นพิเศษ เช่น มีเบี้ยเพิ่มเติมหรือจัดบริการพิเศษโดยยึดหลักให้อยู่กับครอบครัวตนเองได้ จัดสถานสงเคราะห์แก่ผู้สูงอายุ เพื่อรองรับผู้สูงอายุที่ครอบครัวไม่พร้อมดูแล

สวัสดิการสำหรับผู้พิการ ค่าครองชีพพื้นฐานให้แบบถ้วนหน้า และมีเบี้ยยังชีพเพิ่มพิเศษให้แก่ผู้พิการที่ยากจนและอยู่ในภาวะพึ่งพิง ส่งเสริมการช่วยเหลือตนเอง และการพัฒนาอาชีพสำหรับผู้พิการที่มีศักยภาพ บังคับใช้กฎหมายควบคุมสิ่งก่อสร้างให้เอื้อต่อการเข้าถึงและใช้บริการของผู้พิการ จัดสถานสงเคราะห์สำหรับผู้พิการที่ครอบครัวไม่พร้อมดูแล

หากเปรียบเทียบสวัสดิการที่คนไทยได้รับในปัจจุบันกับตารางข้างต้น พบว่าสังคมไทยยังขาดหลักประกันและสวัสดิการในหลายด้าน ไม่ว่าจะเป็นการดูแลเด็กเล็กที่ยังไม่ทั่วถึงและไม่ได้คุณภาพ นักเรียนยากจนจำนวนไม่น้อยยังขาดโอกาสในการศึกษา หรือได้รับการศึกษาคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐานมาก แรงงานนอกระบบเกือบทั้งหมดยังขาดสวัสดิการที่สำคัญอีกหลายเรื่องผู้สูงอายุและคนพิการไม่ได้รับการดูแลเพียงพอ หรือถูกปฏิเสธโอกาสในการพัฒนาตนเอง

จริงอยู่ว่าหากรัฐบาลเข้ามาดูแลสวัสดิการทุกด้านตามแสดงในตารางสวัสดิการอันพึงปรารถนา ก็อาจต้องใช้งบประมาณจำนวนมากทางออกวิธีหนึ่ง คือ การค่อยๆ เพิ่มประเภทสวัสดิการ และในบางประเภทสวัสดิการก็ค่อยๆ เพิ่มระดับสวัสดิการ (เช่น จำนวนเงินต่อหัว) โดยควบคุมมิให้ในที่สุดแล้วระดับสวัสดิการสูงเกินไปจนทำให้ผู้รับไม่อยากทำงานดังที่เป็นในบางประเทศ นอกจากนี้หากมีการลดทอนงบประมาณที่ใช้ในนโยบายประชานิยมที่กล่าวอ้างว่าเป็นการช่วยคนจน แต่หลายนโยบายประโยชน์มิได้ตกกับคนจนอย่างแท้จริงหรืออย่างไม่ทั่วถึง ก็สามารถทำให้การใช้งบประมาณด้านสังคมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงตามวัตถุประสงค์อย่างแท้จริง

ด้วยฐานความคิดข้างต้น คณะนักวิจัยได้พิจารณาทางเลือก "ชุดสวัสดิการ" 4 ชุด คือ

สวัสดิการทางเลือกชุดที่หนึ่ง ให้ครอบคลุมสวัสดิการที่มีความสำคัญสูง ประกอบด้วย การดูแลเด็กเล็ก การช่วยค่าเดินทางและค่าครองชีพของนักเรียนยากจน การขยายโอกาสทางการศึกษา การเพิ่มคุณภาพการศึกษาอย่างเร่งด่วน และการขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบอย่างครอบคลุม

สวัสดิการทางเลือกชุดที่สอง ปรับเพิ่มจากชุดแรก มีการเพิ่มเบี้ยยังชีพยากจนและเบี้ยภาวะพึ่งพิงสำหรับผู้สูงอายุและผู้พิการ เพิ่มคุณภาพการศึกษาในระยะยาว เพิ่มการประกันสุขภาพสำหรับคนไร้รัฐและชนกลุ่มน้อย

สวัสดิการทางเลือกชุดที่สาม เพิ่มจากชุดที่สอง โดยเพิ่มเงินสมทบของรัฐบาลในสวัสดิการสำหรับแรงงานนอกระบบ และเพิ่มงบประมาณพิเศษในการดูแลคนจนทุกคน(เรียกว่าสวัสดิการเติมเต็มชีวิต) และขยายประกันสุขภาพไปสู่แรงงานต่างด้าวและผู้หนีภัยสงครามทุกคน

สวัสดิการทางเลือกชุดที่สี่ โดยประกอบด้วยสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้าเท่ากับชุดที่สาม แต่ตัดรายจ่ายนโยบายประชานิยมลง เช่น การประกันราคาพืชผล การอุดหนุนสาธารณูปโภคสวัสดิการชาวนา

สวัสดิการชุดที่สี่เป็นทางเลือกดีที่สุดและควรส่งเสริม สิ่งที่ต้องคิดต่อเนื่องคือ จะจัดหางบประมาณภาครัฐมาสนับสนุนได้อย่างไรจากการคำนวณงบประมาณที่ต้องใช้อย่างละเอียดถี่ถ้วน พบว่าการจัดสวัสดิการในชุดที่สี่จะทำให้มีรัฐบาลมีภาระงบประมาณเพิ่มขึ้นจากระบบปัจจุบันประมาณ 2 แสนถึงกว่า 3 แสนล้านบาท ในระยะ 3-4 ปีแรก จากนั้นจะมีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้นช้าๆ ตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและอัตราเงินเฟ้อ อย่างไรก็ตาม เม็ดเงินนี้คิดเป็นเพียงร้อยละ 2-3 ของรายได้ประชาชาติเท่านั้น อันอยู่ในวิสัยที่เศรษฐกิจไทยสามารถรองรับได้และไม่ก่อให้เกิดภาวะหนี้พอกพูนต่อเนื่องโดยมีเงื่อนไขว่ารัฐบาลต้องสร้างความยั่งยืนของระบบสวัสดิการถ้วนหน้าด้วยการปฏิรูประบบภาษี ซึ่งปัจจุบันรายได้ภาษีรวมคิดเป็นเพียงร้อยละ 16-18 ของรายได้ประชาชาติ ต่ำกว่าศักยภาพในการเสียภาษีของเศรษฐกิจไทย (ร้อยละ 20-21 ของรายได้ประชาชาติ ตามงานวิจัยของธนาคารโลก) อยู่มาก หากมีการจัดเก็บตามศักยภาพแล้วก็สามารถรองรับการจัดสวัสดิการได้แน่นอนและยังเหลืองบประมาณมาพัฒนาด้านอื่นๆที่จำเป็นด้วย เช่น การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานการวิจัย พัฒนา และนวัตกรรม เป็นต้น

การจะเพิ่มรายได้ภาษีให้ได้ตามศักยภาพนั้นต้องมีการขยายฐานภาษี โดยยึดหลักความเสมอภาคของระบบภาษี กล่าวคือ ต้องทำให้ผู้มีฐานะทางเศรษฐกิจใกล้เคียงกันเสียภาษีเท่ากัน และผู้มีฐานะดีกว่าเสียภาษีมากกว่า ซึ่งระบบภาษีปัจจุบันยังไม่เป็นไปตามหลักนี้ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะขนาดที่ใหญ่ของภาคเศรษฐกิจนอกระบบ(Informal Sector) และมีการจัดเก็บภาษีบนฐานทรัพย์สินน้อยเกินไป และที่สำคัญอีกประการคือ รัฐบาลและสังคมไทยต้องเลิกความเชื่อที่ไม่จริงว่า คนในอาชีพใดอาชีพหนึ่งเป็นคนยากจนแล้วทำการยกเว้นภาษีตามกลุ่มอาชีพ (ทั้งที่ระบุในตัวบทกฎหมายภาษีหรือในการบังคับใช้) ซึ่งความเชื่อเช่นนี้ยังนำไปสู่การใช้จ่ายงบประมาณด้านนโยบายประชานิยมที่มักไม่เป็นการช่วยคนจนอย่างแท้จริงดังที่กล่าวถึงข้างต้น เนื่องจากนโยบายประชานิยมส่วนใหญ่เป็นการให้ประโยชน์ตามกลุ่มอาชีพ เช่น การทุ่มเทงบประมาณจำนวนมากเพื่อช่วยเพียงอาชีพชาวนา เพราะมีสมมติฐานว่า ชาวนาทุกคนยากจนทั้งที่งานวิจัยของทีดีอาร์ไอและนักวิชาการอื่นได้ชี้ชัดแล้วว่า คนยากจนทุกคนไม่ได้เป็นชาวนาและชาวนาทุกคนก็ไม่ได้เป็นคนยากจน มีชาวนาที่ฐานะดีและฐานะปานกลางจำนวนมากเกินกว่าการรับรู้ของคนทั่วไป แต่ที่สำคัญกว่านั้น คือมีคนจนที่ไม่ใช่ชาวนาและไม่ได้ประโยชน์จากงบประมาณรัฐจำนวนมากที่รัฐบาลใช้ซื้อข้าว ไม่ว่าจะเป็นแรงงานนอกระบบ หาบเร่แผงลอยรายเล็ก คนเก็บขยะ เป็นต้น

สิ่งสำคัญที่ต้องระลึกถึงเสมอ คือ การใช้จ่ายในด้านสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้านั้น ไม่ใช่เงินที่สูญเปล่าหรือเงินสงเคราะห์คนจนและผู้ด้อยโอกาสเท่านั้น หากเป็นการลงทุนทางสังคมที่จะให้ผลตอบแทนไม่น้อยกว่าการลงทุนในสิ่งปลูกสร้างหรือเครื่องจักรกลเพราะจะมีผลสืบเนื่องไปถึงการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนไทยอย่างทั่วถึง และเป็นแรงขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจที่แข็งแกร่งต่อไปในอนาคต นอกจากนี้ ยังจะมีส่วนช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย อันเป็นปัจจัยสำคัญของความขัดแย้งในสังคมและการเมืองของไทยในระยะหลายปีที่ผ่านมาอีกด้วย

การจะเพิ่มรายได้ภาษีให้ได้ตามศักยภาพนั้นต้องมีการขยายฐานภาษี โดยยึดหลักความเสมอภาคของระบบภาษี กล่าวคือ ต้องทำให้ผู้มีฐานะทางเศรษฐกิจใกล้เคียงกันเสียภาษีเท่ากัน และผู้มีฐานะดีกว่าเสียภาษีมากกว่า ซึ่งระบบภาษีปัจจุบันยังไม่เป็นไปตามหลักนี้

ที่มา: หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ วันที่ 7 มกราคม 2556